서울시의회 '보존지역 밖도 문화재 영향 검토' 조항 삭제
문체부 "국가유산청 협의 거쳐야" 무효소송 냈으나 패소

세운상가에서 본 종묘 공원과 종묘

[연합뉴스 자료사진]

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(서울=연합뉴스) 이미령 기자 = 국가유산청(옛 문화재청)과 협의 없이 역사문화환경 보존지역 바깥에서의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다는 대법원 판결이 나왔다.

대법원은 문화유산법 해석상 보존지역 바깥에 대해서까지 국가유산청과 협의해 조례를 정해야 한다고 볼 수는 없다며 해당 조례 개정이 법령 우위 원칙(법령이 조례보다 위에 있다는 원칙)에 위반되지 않는다고 판단했다.

최근 서울시의 재정비 계획 변경으로 '왕릉뷰 아파트' 재현 우려가 나오는 서울 종묘(宗廟) 맞은편 세운4구역 재개발 사업도 탄력을 받을 수 있게 됐다.

대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 '서울특별시 문화재 보호 조례' 일부개정안 의결 무효확인 소송에서 원고 패소로 판결했다.

문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 '역사문화환경 보존지역'을 정해야 하는데, 서울시 문화재 보호 조례는 보존지역 범위를 '국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내'로 정했다.

갈등은 2023년 9월 서울시의회가 보존지역 바깥에서의 건설공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용의 개정안을 의결하면서 불거졌다.

해당 조항은 '보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다'고 규정했다.

이 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라는 게 서울시의회 결정의 배경이었다.

당시 문화재청은 문화재보호법에 따라 문화재청장과 협의를 거쳐야 한다고 반발했지만, 받아들여지지 않고 개정 조례가 공포되면서 소송전으로 번졌다. 조례 무효 소송은 대법원 단심 재판으로 진행된다.

[그래픽] 대법원, 서울시 문화재 조례개정 유효 판결

(서울=연합뉴스) 이재윤 기자 = 국가유산청(옛 문화재청)과 협의 없이 역사문화환경 보존지역 바깥에서의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다는 대법원 판결이 나왔다.
대법원은 문화유산법상 보존지역 바깥쪽에 대해서까지 국가유산청과 협의해 조례를 정해야 하는 것으로 볼 수는 없다며 해당 조례 개정이 법령우위원칙에 위반되지 않는다고 판단했다.
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2년여의 소송전 끝에 대법원은 서울시의회의 손을 들어줬다.

대법원은 "문화유산법 및 시행령 관련 규정의 문언과 취지에 비춰 상위법령은 '역사문화환경 보존지역'을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다"고 설명했다.

문화유산법상 시·도지사가 국가유산청장과 협의해야 하는 내용은 '역사문화환경 보존지역'을 정하는 문제이므로, 보존지역 밖에 대해서까지 협의를 거치거나 관련 규정을 둘 필요는 없다는 설명이다.

대법원은 "법령의 범위를 벗어나 규정돼 효력이 없는 조례를 개정 절차를 통해 삭제하는 것은 적법한 조례 제·개정 권한의 행사로서 특별한 사정이 없는 한 유효하다"고 밝혔다.

이에 따라 "서울시의회가 조례안을 의결하면서 당시 문화재청장(국가유산청장)과 협의를 거치지 않았더라도 법령 우위 원칙에 위반되지 않는다"며 문체부 청구를 기각했다.

당초 소송 대상인 서울특별시 문화재 보호 조례가 폐지되고 '서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례'로 대체되면서 구 조례 개정안 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되는지도 쟁점이었다.

문체부는 '해당 조항이 빠진 현행 조례의 관련 규정 역시 효력이 없다'는 내용의 예비적(주위적 청구가 받아들여지지 않았을 때를 대비해 내놓는 주장) 청구를 추가했다.

대법원은 이에 대해 "원고가 위법성을 문제 삼고 있는 해당 조항의 삭제 상태는 현행 조례에서도 그대로 유지되고 있고, 궁극적으로 이 사건 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다"며 소의 이익은 인정된다고 판단했다.

대법원은 다만 "원고가 현행 조례의 의결에 대해 참가인(서울시장)에게 재의 요구 지시를 거치지 않고, 현행 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다"며 예비적 청구는 각하했다.

지방자치법에 따르면 주무부처 장관은 시·도 지방의회 의결에 법령 위반 등 사유가 있다고 판단되면 해당 지방자치단체장에게 재의를 요구하도록 지시할 수 있고, 만약 지자체장이 이를 받아들이지 않으면 직접 지방의회를 상대로 소를 제기할 수 있다.

종묘 앞, 세운4구역 모습

(서울=연합뉴스) 서명곤 기자 = 국가유산청(옛 문화재청)과 협의 없이 역사문화환경 보존지역 바깥에서의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다는 대법원 판결이 나왔다. 이번 소송은 최근 '왕릉뷰 아파트' 재현 우려가 나온 서울 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업과 관련해 주목받았다. 사진은 6일 서울 종로구 세운4구역 모습. 2025.11.6 seephoto@yna.co.kr

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이번 소송은 최근 '왕릉뷰 아파트' 재현 우려가 나온 서울 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업과 관련해 주목받았다.

서울시는 지난달 30일 세운4구역 높이 계획 변경을 뼈대로 한 '세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 결정'을 고시했다.

이에 따라 세운4구역의 건물 최고 높이는 당초 종로변 55ｍ, 청계천변 71.9ｍ에서 종로변 101ｍ, 청계천변 145ｍ로 변경됐다. 최고 높이 145ｍ에 이르는 고층 빌딩이 들어설 길이 열린 셈이다.

종묘 경관 훼손 우려가 제기됐으나 서울시 측은 세운4구역이 종묘로부터 약 180ｍ 떨어진 역사문화환경 보존지역(100ｍ) 밖이라 규제 대상이 아니라는 입장이다.

서울시는 이날 대법 선고 뒤 "20여년간 정체돼 온 세운4구역 재정비사업의 차질 없는 추진에 힘을 얻게 됐다"며 "종묘를 더욱 돋보이게 할 대형 녹지축 형태의 공원을 조성할 계획"이라고 강조했다.

반면 국가유산청은 "대법원의 판결을 존중한다"면서도 "유네스코 세계유산인 종묘가 재발로 인해 세계유산의 지위를 상실하는 일이 없게 하겠다"는 입장을 전했다. 그러면서 "문화유산위원회, 유네스코를 비롯한 관계 기관과 긴밀히 소통하면서 필요한 조치를 준비해 나갈 계획"이라고 밝혔다.

[그래픽] 종묘 맞은편 세운4구역 높이 제한 완화

(서울=연합뉴스) 이재윤 기자 = 3일 서울시에 따르면 시는 지난달 30일 세운4구역의 높이 계획을 변경하는 내용의 '세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 결정(변경) 및 지형도면'을 시보에 고시했다.
고층 건물이 유네스코 세계유산인 종묘(宗廟)의 경관을 훼손할 수 있다는 점에서 문화계 안팎에서는 '제2의 왕릉뷰 아파트' 사태가 재현되는 게 아닌지 우려가 나온다.
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